关于本市养老政策和机制完善情况的报告

　—— 2023年6月19日在上海市第十六届人民代表大会常务委员会第三次会议上

　　上海市民政局局长 蒋蕊

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市政府委托，向人大常委会报告本市养老政策和机制完善的有关情况。

　　《上海市养老服务条例》于2021年3月20日实施以来，本市各区和相关部门深入贯彻落实条例要求，积极推动本市养老服务高质量发展，全市现有养老床位17.02万张，其中护理型床位占比60%，认知障碍照护床位近1万张；建有社区综合为老服务中心428家、社区日间照护中心825家、社区长者食堂305家、老年助餐点1303个，覆盖城乡、类型多样、总体可及的基本养老服务体系基本形成。

　　2021年，市人大常委会开展了《上海市养老服务条例》执法检查，根据执法检查报告提出的完善有关养老政策和机制的若干问题和建议，市民政局会同相关部门积极落实推进，现就市人大常委会执法检查比较关心、近两年市人大代表较为关注的若干问题报告如下：

　　一、完善基本养老服务体系

　　本市在推进养老服务发展中始终把完善基本养老服务体系作为重中之重。特别是去年6月中办、国办印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，本市深入贯彻落实，经市委常委会会议、市政府常务会议审议通过，2022年12月30日，市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于推进本市基本养老服务体系建设的实施方案》，提出到2025年“建立健全与社会主义现代化国际大都市相适应，城乡一体、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系”的总体目标，并从建立健全基本养老服务清单制度、优化基本养老服务供给、促进基本养老服务公平便利规范、加强基本养老服务各项保障四个方面明确共16项任务。

　　按照中央文件和本市《实施方案》要求，市民政局牵头梳理本市基本养老服务清单。在梳理过程中，坚持国家基本养老服务清单里有的本市必须有，同时与上海基本公共服务实施标准相衔接，并结合《上海市养老服务条例》中对政府责任的法定要求，对本市既有的较为成熟的、各方达成共识且符合老年人基本需求的项目予以新增。2023年4月，经市政府同意，市民政局等11个部门联合印发了《上海市基本养老服务清单（2023年版）》，明确了机构养老服务类、社区养老服务类、居家养老服务类、照护服务支付保障类、基本养老保险类、老年社会福利类、老年社会救助类、特定情形老年保障类等八类共24个基本养老服务项目，并细化了各个项目的服务对象、服务内容、保障标准、支出责任、责任单位等要素。目前，我们正在按照《实施方案》和清单要求，进一步推进基本养老服务织密网、促均衡、补短板、提品质，以更好地满足老年人基本养老服务需求。

　　二、加强养老服务综合监管

　　2021年10月，市政府办公厅出台《上海市养老服务机构综合监管办法》，市民政局会同相关部门积极贯彻落实。一是在国内率先建立养老服务信用监管评价机制。出台《上海市养老服务机构信用评价管理办法》，推行《养老服务机构信用评价指标（试行）》，以上海市养老服务平台数据、相关委办局数据和公共信用信息等数据为基础，采取评价指标计分和直接判级相结合的方式，将养老服务机构信用等级分为ABCD四档，开展信用评价，评价等级结果向社会公开。二是建设养老服务“云监管”平台。该平台针对养老服务机构和人员监管所涉及的服务质量、备案许可、安全管理、运营管理、补贴发放等重点环节，实现智能预警、自动派单、管理闭环。今年，市民政局将全面应用该平台，提升监管规范化、精准化、智能化水平，并将持续丰富监管内容，完善监管流程。三是大力推进协同监管。市民政局、市市场监督管理局、市消防救援总队联合开展养老服务机构“双随机、一公开”综合监管联合执法专项行动，通过联合确定检查事项清单、联合建立检查对象名单、组成联合执法队伍、优化联合检查程序、统筹问题处置措施等方式，探索建立协同联动监管模式。市公安局会同市民政局联合开展打击养老服务领域非法集资行动。市住建委会同市民政局联合开展养老机构自建房安全整治行动。各部门之间协同监管，加强联动，取得了较好的监管效果。

　　三、促进养老金融发展

　　本市贯彻《上海市养老服务条例》要求，积极鼓励金融机构多渠道、多元化加大对养老服务机构及相关产业的融资支持。一是出台养老机构金融纾困政策。经市政府同意，市民政局等九部门于2022年6月联合推出《上海市扶持养老机构纾困发展的若干政策措施》，将金融纾困作为纾困政策的重点之一。金融扶持政策主要包括实施养老机构政策性融资担保和贷款贴息政策，支持对养老机构实行贷款延期及无缝续贷等扶持措施，鼓励银行类金融机构设立企业纾困专项贷款。相关银行积极响应纾困政策，如交通银行上海分行自2022年6月份以来，为近30家养老机构提供纾困信贷约1.2亿元；上海银行为12家养老服务机构提供信贷约2.1亿元。二是大力推进批次担保贷。市民政局与市融资担保中心合作推出“养老服务批次贷”，搭建“政府+担保+银行”政策性融资服务联动平台。目前，全市已有7家养老服务机构获得支持,共计放款1207.5万元，另有8家机构进入放贷审批流程，25家机构在贷款前期准备中。三是推动金融支持以房养老工作。市地方金融监管局积极配合上海银保监局等单位，整合金融资源，服务老年人养老服务消费和不动产管理需求，推动住房反向抵押养老保险、住房租赁养老业务发展。

　　四、深化长期护理保险制度试点

　　本市2016年成为全国首批15个长护险试点城市之一，2017年在3个区先行启动试点，2018年在全市推开，2019年至今持续深化长护险试点，由市医保局牵头，市民政局、市卫健委等部门共同配合推进。一是规范开展老年照护统一需求评估。不断完善评估标准，持续优化评估机制和流程，加强评估机构和评估员规范管理和培训，提高评估精准度和公信力。二是做好长护险筹资、支付和监管。目前，长护险试点的对象范围为本市职工医保参保人员及60周岁以上城乡居民医保参保人员。享受条件是经评估等级为二至六级的60周岁以上的老年人。在资金筹集上，一是按照用人单位职工医保缴费基数0.5%，从职工医保统筹基金中调剂；二是根据60周岁及以上居民医保人数、按1500元/人/年的标准，从居民医保筹资中调剂。在待遇支付上，明确居家上门照护、社区日间照护和养老机构照护三种服务模式，居家上门照护费用基金支付90%，社区日间照护和养老机构照护费用基金支付85%。在监督管理上，市、区两级医保、民政、卫健部门对定点评估机构和定点护理服务机构开展专项检查，并利用“互联网+移动应用”，建立适应居家上门服务的信息化监管系统。三是丰富服务项目。市民政、医保、卫健等部门共同研究，梳理出42项适合失能老人的基本生活照料和相关医疗护理项目，并制定了服务标准和规范。同时，结合市人大代表意见建议认真研究丰富护理服务内容，包括主动了解老人的身体状况，加强生命体征监测，做好与老人及其家属的沟通反馈，完善护理服务的访护；将长护险失能老人签约服务管理纳入本市家庭医生签约服务绩效考核，探索与社区家庭医生和健康档案联动，提高服务品质。

　　五、推进异地养老服务合作与发展

　　2021年以来，市民政局会同相关部门积极贯彻市人大关于推进“异地养老”的要求。一是加强调研，深化异地养老服务模式研究。赴多地开展实地调研，通过梳理旅游、医疗、文化、养老服务等资源，深化开展休闲度假养老、候鸟安居养老、异地机构养老、异地康养养老等各类适老性服务的模式研究。二是积极推进长三角之间合作。市民政局会同三省民政部门发布异地养老机构名单，先后发布了三批清单，涉及江苏、浙江、安徽近40个城市的108家养老机构，核定床位4.7万余张。市医保局、市民政局定期开展长三角区域纳入本市长护险异地结算养老机构认定与发布工作，已发布三批共32家机构名单，并已开展该类机构内符合本市长护险享受条件的老年人的申请、评估、服务、结算工作。研究制订域外农场康养产业发展规划，根据市政府办公厅印发《关于促进上海域外农场高质量发展的实施意见》，市民政局会同光明集团正在研究编制康养产业规划，以旅居养老和康养基地建设作为发展重点，推动上海老年人赴域外农场及周边地区异地养老。三是研究相关扶持措施。相关部门结合办理两会建议提案，推动制订医疗、交通保障和旅游产品服务等相关扶持政策措施。关于医疗保障服务，市医保部门积极落实各项异地就医政策制度，已实现普通门诊、住院、门诊慢特病跨省异地就医直接结算的双向服务，还开通了长三角示范区免备案试点和长三角信用就医服务。关于交通保障，市交通委拟发挥道路客运包车“点对点”、个性化、定制化、高品质运输服务的特点，为旅居式养老提供专业出行服务。关于旅游产品服务，市文旅局积极配合长三角区域专项旅游产品（老年旅游、民俗旅游、疗休养旅游、购物旅游）的评审和发布，充分利用市场化机制为老年人提供多样化住宿产品和服务。

　　六、关于其他养老政策和机制完善

　　一是出台新一轮养老服务设施布局专项规划。2022年8月，市政府出台了《上海市养老服务设施布局专项规划（2022—2035年）》，明确了全市养老服务设施的空间布局和配置标准，将为今后养老服务发展发挥强有力的规划引领作用。特别是在《上海市养老服务条例》基础上，对社区养老服务设施的配置指标从常住人口每千人40平方米，结合各区域实际作了进一步细化提升，有力推动了社区养老15分钟服务圈的落实。二是建立养老服务综合统计监测制度。今年年初，《上海市养老服务综合统计监测制度》已通过市统计局审批。该制度以年报形式，统计老年群体状况、居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务、养老服务协调发展、医养康养结合、长期照护保障等方面的内容。目前2022年度报表数据已由市民政局、市统计局共同向社会发布。三是出台《上海市保基本养老机构（床位）管理办法》。2022年，市民政局会同市发改委、市财政局制订了《上海市保基本养老机构（床位）管理办法》，从保基本养老机构（床位）的供给、使用、管理和发展等方面进行了规范，着力推进基本公共服务均等化。四是出台《上海市养老服务机构护理员入职补贴实施办法》。2022年11月，市民政局联合市财政局出台该办法，对符合条件的养老护理员，按照中专（职校、技校、职高）学历每人3万元、专科（高职）及以上学历每人4万元的标准，给予一次性入职补贴。今年2月份开展了首批申请审核工作，首批次共有152名养老护理员享受第一年的补贴额度，共涉及资金114.4万元。该政策对于吸引和稳定养老护理员队伍具有积极作用。五是出台《上海市开展特殊困难老年人探访关爱服务的实施意见》。2023年5月，市民政局会同公安、住建、房管、医保、卫健、残联等11家部门出台相关文件，对居家安全风险较高、家庭照料存在困难的独居、失能（失智）、重残、纯老家庭等特殊困难老年人，排摸形成探访关爱名单，形成探访关爱服务制度化安排，及时发现、有效防范、稳妥化解特殊困难老年人居家养老安全风险。六是积极推进智慧养老。2021年以来，在前期智慧养老场景实践应用的基础上，市民政局积极推进养老服务数字化转型，在机构养老方面，重点建设“智慧养老院”和“养老院+互联网医院”，今年计划建设30家智慧养老院，到2025年建成100家；“养老院+互联网医院”已建设54家，今年计划推广至100家。在社区居家养老方面，重点发展智慧老年助餐、为老服务“一键通”，目前全市社区长者食堂已广泛运用便捷支付、智能餐盘、精准补贴等技术；为老服务“一键通”服务对象已实现高龄独居老年人全覆盖。

　　近年来，在市人大常委会和人大代表的关心指导下，本市养老服务工作持续深化，养老政策和机制进一步完善，但对照深度老龄化背景下实现养老服务高质量发展的新要求，对照人民群众对高品质养老服务的新期盼，还存在一些困难和问题。比较突出的有：一是养老服务供给体系还需进一步深化，丰富性、均衡性、可及性有待进一步提高。比如老年助餐支持政策还需优化完善，老年人用餐补贴标准各区、街镇还不统一；社区养老服务设施布局还不够均衡，家门口的养老服务还有盲点；个性化养老服务产品亟待丰富，市场活力尚需有效激发。二是养老服务综合监管机制还需进一步完善，部门间行政处罚、执法检查等监管数据共享尚有堵点。三是养老护理员队伍建设还需久久为功，围绕护理人员的总量增加和能力提升，在薪酬激励、技能培训、优秀人才引进等方面还需进一步突破政策瓶颈。四是在政务办事、交通出行、就医买药等方面，老年人“数字鸿沟”依然存在，如何帮助老年人充分享受智能化服务带来的便利，需要相关部门和全社会持续共同努力。

　　下一步，我们将深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，结合主题教育，切实推进《上海市养老服务条例》落实，坚持人民至上，以本市老年人对美好养老生活的需求为出发点和着力点，坚持问题导向，研究和完善本市养老服务供给、保障和监管的政策和机制，推进养老服务高质量发展，不断增强老年人的获得感、幸福感和安全感。

　　以上报告，请予审议。

  资料来源：上海人大（网）

  原文链接：https://www.shrd.gov.cn/n8347/n8407/n9627/u1ai259364.html

  收录时间：2025年08月11日